Conferencia presentada por el Magistrado Hermógenes Acosta en la Fundación Global Democracia y Desarrollo 23 de noviembre de 2012
Publicación: Viernes 23 de Noviembre , 2012 / 10:19 P. M.
La acción de amparo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Dominicano
Introducción
Inicio estas palabras agradeciendo a la Fundación Global Democracia y Desarrollo la gentileza de haberme invitado a participar en la puesta en circulación del primer número de la Revista Dominicana de Ciencias Jurídicas. Cuando recibí la propuesta de la licenciada Laura Castellanos, directora editorial de la indicada revista para que en el marco de esta puesta en circulación hiciera una breve exposición en relación a las decisiones dictadas por el Tribunal Constitucional, consideré y considero que lo más útil era aprovechar la ocasión para analizar las sentencias que por su contenido merecen el calificativo de decisiones de principio. Lo anterior supone un proceso de selección en el cual será determinante, sin dudas, el conocimiento personal que tengo de cada uno de los casos y, en consecuencia, admito sin reserva que pueden existir otros criterios de selección igualmente válidos y aceptables. Por otra parte, en modo alguno pretenderé justificar ante ustedes las diferentes decisiones que comentaré, me limito a explicarlas, la posibilidad de que en relación a un mismo caso puede haber soluciones válidas.
Hasta el 28 de diciembre de 2011, fecha en que fueron designados los primeros jueces del Tribunal Constitucional, órgano previsto, por primera vez, en la Constitución promulgada el 26 de enero de 2010;[1] la justicia constitucional estuvo a cargo del Poder Judicial y particularmente de la Suprema Corte de Justicia. En el poco tiempo que tiene funcionando, el Tribunal Constitucional ha dictado sentencias que abordan temas importantes para los interesados en el derecho constitucional y procesal constitucional y para la población en general.
El Tribunal Constitucional tiene competencia para conocer, según el artículo 185 de la Constitución, de las siguientes materias: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido; 2) El control preventivo de los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo; 3) Los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancia de uno de sus titulares; 4) Cualquier otra materia que disponga la ley”. Mientras que según el artículo 277 conoce del recurso de revisión contra las sentencias no susceptibles de los recursos previstos en el derecho común y, según el artículo 94 de la ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, promulgada el 16 de julio de 2011 para conocer de los recursos que se interpongan contra las sentencias que resuelvan acciónes de amparo.
El control de constitucionalidad es un mecanismo previsto para garantiza la supremacía de la Constitución, la acción de amparo para el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados y evitar la violación de derechos fundamentales amenazados por los poderes públicos o privados; la acción relativa a conflicto de competencia para armonizar y resolver las dificultades que surjan entre los poderes públicos; mientras que el recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales no susceptibles de los recursos previstos en el ámbito del Poder Judicial tiene una triple función: armonizar la jurisprudencia constitucional, garantizar el respecto del precedente vinculante y proteger los derechos fundamentales.
Las sentencias objeto de análisis se refieren a la materia de amparo y al recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales, recurso este último, que puede considerarse una modalidad de amparo contra sentencia, cuando tiene como finalidad la protección de un derecho fundamental, cuya violación se imputa al órgano judicial[2]. Dichas sentencias tienen la particularidad de que en ella el Tribunal Constitucional asume el principio de autonomía procesal, figura procesal creada por el Tribunal Constitucional Federal Alemán y aplicado por distintas jurisdicciones constitucionales del mundo.
Dado el hecho de que las decisiones objeto de comentario fueron dictadas en materia de amparo, permítanme dedicar algunas líneas a la evolución de este mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Esta figura del derecho procesal constitucional ha tenido una evolución particular en nuestro ordenamiento. Originalmente estuvo prevista en el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que forma parte del sistema jurídico dominicano desde 1977, fecha en que fue ratificado por el Congreso Nacional. Pero, no fue sino en el año 1999, cuando la referida figura fue dotada de un procedimiento, mediante la resolución dictada en el indicado año por la Suprema Corte de Justicia. Posteriormente, específicamente en noviembre de 2006, el procedimiento se reguló mediante la ley 437-06 y actualmente está consagrada en el artículo 72 de la Constitución del 26 de enero de 2010 y regulado el procedimiento en la ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, promulgada el 16 de junio.
Los derechos fundamentales consagrados en la Constitución valen, se afirma, en la misma medida en que vales sus garantías. Esto quiere decir que no es suficiente prever en un texto jurídico los derechos que les asiste a los ciudadanos, sino que es necesario disponer de mecanismos o vía que permitan una protección adecuada. Pero lo anterior tampoco es suficiente, ya que también es imprescindible contar con procedimientos eficaces. El ordenamiento jurídico dominicano cuenta, entonces, con los instrumentos necesarios para garantizar el adecuado funcionamiento de la justicia constitucional, en razón de que en la Constitución se consagra un catalogo de derechos fundamentales y de las garantías que permiten su protección, mientras que en la ley 137-11 se prevén los procedimientos que permiten el inicio, desarrollo y culminación de los procesos constitucionales.
La experiencia comparada nos indica, sin embargo, que con ocasión de la aplicación de los procedimientos constitucionales, los actores principales del proceso (jueces y abogados) advierten imprevisiones, lagunas y, en ocasiones, hasta contradicciones atribuibles al legislador. La jurisdicción constitucional tiene la obligación de tomar conciencia de esta realidad y contribuir con sus decisiones a mejorar dichos procedimientos, en razón de que los defectos de que adolezca la ley no pueden ser invocados como excusas válidas para no resolver los conflictos. Ante la presencia de imprevisiones y lagunas el Tribunal no puede aplazar la decisión hasta que se produzca una reforma constitucional o legislativa, sino que debe decidir el caso con los mecanismos y técnicas de que dispone y completar los mismos cuando fuere necesario para garantizar la supremacía de la Constitución, los derechos fundamentales y el orden constitucional.
En las sentencias que comentaremos el Tribunal Constitucional Dominicano ha empezado a cumplir con la tarea de resolver las lagunas e imprevisiones que acusan los procedimientos constitucionales previstos en la referida ley 137-11, labor jurisprudencial que se cimenta en el principio de autonomía procesal. En este sentido, nos permitimos, previo a entrar en materia, exponer algunas ideas en relación a dicho principio.
I- El principio de autonomía procesal de la jurisdicción constitucional
1- El principio de autonomía procesal ha sido desarrollado ampliamente por los Tribunales Constitucionales y Cortes Suprema de Justicia, sin embargo, pocos tratadistas se han ocupado de su estudio. Hasta el año 2001, la doctrina alemana, a quien se atribuye la creación del principio que nos ocupa, trató el tema de manera tangencial, salvo el trabajo monográfico realizado por G. Sembsch, quien fuera discípulo de Peter Haberle.[3]
2- El principio de autonomía procesal implica:
(…) el desarrollo de principios procesales, caso por caso, en el curso de un proceso concreto (por ejemplo, sobre plazos, emplazamientos, notificaciones, citaciones, posibilidad de modificación (…), acumulación y separación de demandas, admisibilidad de demandas subsidiarias y condicionales, (…), procedimiento de determinación de costas, capacidad procesal, consecuencias de la muerte del demandante, retroacción de las actuaciones, etc.).[4]
Como se observa, la autonomía procesal consiste en la potestad discrecional que tienen los Tribunales Constitucionales para crear figuras procesales y procedimientos distintos a los previstos en la legislación.[5]
3- Por otra parte, la doctrina distingue dos vertientes de autonomía procesal: la autonomía procesal delegada o interpretativa y la autonomía procesal autárquica o cuasi legislativa.[6]
4- La primera es considerada pacífica, no así la segunda.[7] En el ejercicio de la primera el Tribunal se limita a interpretar y desarrollar instituciones y reglas procesales prevista por el legislador, con la finalidad de mejorarlas y adecuarlas a los objetivos previstos por el mismo legislador.[8] Mientras que en el ejercicio de la segunda, el Tribunal crea figuras e instituciones procesales contra legen, en muchos casos, y en oposición frontal contra lo que dice la ley.[9]
5- Los Tribunales Constitucionales y las Cortes Suprema de Justicia de diferentes países han dictado numerosos decisiones, en las cuales se desarrolla el principio de autonomía procesal en sus dos vertientes. El ejercicio de dicha facultad se lleva a cabo, en algunos casos, amparado en un mandato expreso del legislador, como ocurre en la República Dominicana y en la República Bolivariana de Venezuela,[10] y en la mayoría de los casos en ausencia de dicho mandato.
6- Gerardo Eto Cruz[11], profesor y magistrado del Tribunal Constitucional peruano, destaca como ejemplos paradigmáticos de la implementación del principio que nos ocupa, los siguientes: la creación de la judicial review por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos; la introducción del amparo en el ordenamiento jurídico argentino, la creación del bloque de constitucionalidad por el Consejo Constitucional francés, el desarrollo de las tipologías de sentencias interpretativas por la Corte Constitucional italiana, la creación del estado de cosas inconstitucional por la Corte Constitucional de colombiana, el iura novit curia y la suplencia en la queja deficiente, la actuación inmediata de la sentencia en el amparo, estas dos últimas figuras desarrolladas por el Tribunal Constitucional Peruano.
7- Las figuras procesales indicadas en el párrafo anterior constituyen verdaderos ejemplos de creación pretoriana del derecho procesal constitucional por parte de la jurisdicción constitucional especializada y de las Cortes Suprema de Justicia. En los párrafos que siguen explicaré brevemente cada una de las referidas creaciones jurisprudenciales.
8- La creación de la judicial review y el caso Marbury Vs. Madison
La judicial review es una técnica o mecanismo creado por la Corte Suprema de los Estados Unidos (caso Marbury vs. Madison, resuelto en el año 1803), con la finalidad de hacer efectivo el carácter normativo y supremo de la Constitución. Como es de conocimiento general, la esencia de esta decisión radica en el mandato que se le da a todos los jueces para que inapliquen, con ocasión de un litigio, la leyes que invoquen las partes y que sean contrarias a la Constitución. A partir de esta decisión y con el correr del tiempo, la mayoría de los países del continente americano instauraron el control de constitucionalidad americano o control difuso, versión castellana del judicial review. La influencia de dicha decisión ha llegado, inclusive, al Continente Europeo, ya que en la reforma constitucional francesa de 2008 fue introducida la figura de judicial review o control difuso.
En el caso de la República Dominicana, el judicial review o control difuso fue incorporado en la primera Constitución, es decir, el 6 de noviembre de 1844, cuando solo habían transcurrido cuarenta y un año de haberse dictado la sentencia Marbury vs Madison. Efectivamente, en el artículo 125 de la indicada Constitución se establece que: “Art. 125. Ningún Tribunal podrá aplicar una ley inconstitucional, ni los decretos y reglamentos de administración general, sino en tanto sean conforme a las leyes.”[12] De manera que el judicial review o control difuso de constitucionalidad forma parte del constitucionalismo dominicano desde el surgimiento del Estado dominicano.
9- La creación del amparo argentino
En el ordenamiento jurídico argentino solo existía el recurso de habeas corpus y la Corte Suprema de Justicia de la Nación creó el amparo para garantizar la protección de los demás derechos fundamentales distintos a la libertad individual. La labor creativa de dicha Corte se desarrolla en los casos “Samuel Cox” y “Ángel Siri”. Con posterioridad a la referida creación pretoriana, el legislador argentino dictó la primera ley mediante la cual se estableció legislativamente la figura del amparo.
10- Creación del bloque de constitucionalidad por el Consejo Constitucional francés
El bloque de constitucionalidad, institución que forma parte del pensamiento continental europeo, fue creado por el Consejo Constitucional francés. Dicho consejo estableció mediante sentencia que existían normas fuera de la Constitución que tenían la misma jerarquía. En este sentido identificó con dicha categoría a la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1787 y al Preámbulo de la Constitución anterior a 1958. En términos prácticos, lo que esto significa es que cuando se cuestiona la constitucionalidad de una ley el Consejo Constitucional francés debe examinar la compatibilidad de la misma no solo con la Constitución, sino también con el bloque de constitucionalidad; es decir, con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1787 y con el Preámbulo de la Constitución anterior a 1958.
11- El desarrollo de las tipologías de sentencias interpretativas por la Corte Constitucional italiana
Lo normal es que la acción en inconstitucionalidad se estime o se desestime, es decir, que se declare conforme con la Constitución o inconstitucional la norma objeto de la acción. Sin embargo, la Corte Constitucional italiana, influenciada en sus inicios por la Corte Suprema de los Estados Unidos, ha desarrollado las denominadas sentencias interpretativas, mediante las cuales considera constitucional la norma luego de agregarle o suprimirle la parte que le hace falta para ser conforme con la Constitución o la parte que contradice la Carta Magna, se trata de las denominadas sentencias interpretativas aditivas y sentencias interpretativas sustitutivas, que, oportuno es destacar que no son las únicas modalidades de sentencias interpretativas que existen.
La jurisdicción constitucional dicta este tipo de sentencia cuando considera que el vicio de constitucionalidad que afecta la norma es subsanable vía la interpretación, evitando de esta forma de los trastornos institucionales generados por el vacío legislativo que supone anular o declarar inconstitucional una norma jurídica.
12- La creación del estado de cosas inconstitucionales por la Corte Constitucional de Colombia
El estado de cosas inconstitucionales es una figura del procesal creada por la Corte Constitucional de Colombia, que consiste en extender los efectos de la sentencia más allá de las partes, de manera que las personas afectadas por futuras violaciones de la misma naturaleza, no tengan que iniciar un proceso nuevo sino prevalerse de la decisión dictada en el caso anterior y exigir la ejecución de la misma.
13- La iura novit curia y la suplencia en la queja deficiente
La parte accionante en la jurisdicción constitucional puede equivocarse en la identificación del mecanismo procesal que utiliza denominando, por ejemplo, acción de amparo a lo que realmente es un recurso de habeas corpus; ante tal situación el Tribunal Constitucional peruano no desestima las pretensiones de las partes, sino que suple los errores procesales. El tribunal constitucional peruano fundamenta su decisión en el principio iura novit curia, según el cual corresponde a las partes suministrar los hechos y al juez el derecho.
14- La actuación inmediata de la sentencia en materia de amparo.
“La actuación inmediata de la sentencia en materia de amparo” es una figura procesal instituida por el Tribunal Constitucional peruano que permite al juez de amparo ordenar la ejecución inmediata de la sentencia que acoge la acción aunque la misma haya sido objeto de un recurso de apelación. La creación de esta figura tiene como finalidad garantizar la efectividad de la sentencia. Una sentencia no ejecutada oportunamente pierde su eficacia, particularmente en materia de amparo, en la cual las violaciones que se sancionan crean situaciones que requieren de soluciones urgentes por estar de por medio la protección de derechos fundamentales. La implementación de esta figura se explica en la justicia constitucional peruana, en el hecho de que el recurso de apelación tiene efecto suspensivo en materia de amparo. En nuestro sistema carece de sentido, porque las sentencias de amparo son ejecutorias de pleno derecho e inclusive puede ordenarse la ejecución sobre minuta, según lo disponen el párrafo del artículo 71 y el 90 respectivamente de la Ley 137-11, de manera que el recurso de revisión constitucional no tiene efecto suspensivo.
16- Los ejemplos explicados en los párrafos anteriores, constituyen una muestra significativa de la importancia que tiene para la jurisdicción constitucional el principio de autonomía procesal.
17- Para cerrar esta primera parte de la exposición quisiera destacar, que en el ámbito nacional existen experiencias significativas de implementación del principio de autonomía procesal, desarrolladas con anterioridad a la instauración del Tribunal Constitucional. En efecto, la ley faculta a la Suprema Corte de Justicia para que establezca reglas de procedimiento, cuando no se contemplen en determinadas materias. En el ejercicio de dicha facultad el mencionado tribunal ha establecido distintos procedimientos para llenar lagunas e imprevisiones. Ejemplo de lo anterior lo constituyen las reglas establecidas en materia de amparo, en el proceso penal y en la acción en inconstitucionalidad.
18- El amparo forma parte del sistema de justicia dominicano desde el año 1977, año en que se ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual prevé dicha acción en el artículo 25.1. Sin embargo, no existían reglas de procedimiento sobre la materia hasta que la Suprema Corte de Justicia estableció las mismas, mediante la sentencia dictada el 24 de febrero de 1999.
19- En materia de control directo de constitucionalidad ocurrió algo similar, ya que dicho control fue instaurado con ocasión de la reforma constitucional de 1994, pero la ley de la jurisdicción constitucional se promulgó el 16 de junio de 2011. Durante el período comprendido entre el año 1994 a 2011, la Suprema Corte de Justicia fue trazando, de manera casuística, el procedimiento relativo a dicha materia. En este sentido, en la sentencia dictada el 8 de noviembre de 2000, se estableció que la acción en inconstitucionalidad debía introducirse mediante un escrito motivado; igualmente, que el proceso no era contradictorio y que, sin embargo, cualquier persona podía intervenir para defender la constitucionalidad de la norma o para cuestionarla.
20- En materia procesal penal, la Suprema Corte de Justicia dictó la resolución 1920-2003, mediante la cual puso en vigencia de manera anticipada los principios del proceso previsto en el Código Procesal Penal y estableció las reglas que debían observarse en el desarrollo de las audiencias.
Luego de expuestas las ideas anteriores en torno al contenido del principio de autonomía procesal y su implementación en el ámbito nacional e internacional, me permito pasar a la segunda parte de la exposición, en la cual analizaré las sentencias en las cuales el Tribunal Constitucional interpreta de manera creativa las normas que se refieren al amparo y que están contempladas en la ley 137-11.
II- Desarrollo del principio de autonomía procesal en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional dominicano en materia de amparo
20.- Sentencias Interpretativas Aditivas
Con ocasión de una acción de amparo mediante la cual una persona reclamaba que se dejara sin efectos la cancelación de una licencia de porte y tenencia de arma fuego hecha por Ministerio de Interior y Policía, el Tribunal analizó el contenido del artículo 27 de la Ley No. 36, sobre Comercio, Porte y Tenencia de Armas de Fuego de fecha 18 de octubre de 1965; texto en el cual se establece que: “Las licencias que hayan sido expedidas a particulares para el porte o tenencia de armas, podrán ser revocadas en cualquier tiempo por el Ministro de lo Interior y Policía.”
Respecto de dicho texto el Tribunal consideró lo siguiente:
Como se advierte, el legislador no establece requisitos para que el Ministerio de Interior y Policía revoque las referidas licencias, lo cual deja abierta la posibilidad de que dicha facultad sea ejercida de manera arbitraria. En este orden, el Tribunal considera que para que el mencionado texto legal sea conforme a la Constitución, el mismo debe interpretarse en el sentido de que el Ministerio de Interior y Policía, debe dar motivos razonables y por escrito cuando revoca una licencia de porte y tenencia de arma de fuego.
La constitucionalidad de la mencionada norma se salvó poniendo a cargo del Ministerio de Interior y Policía la obligación de motivar por escrito su decisión de cancelar la indicada licencia. Esta tipología de sentencia es la que la doctrina y la jurisprudencia comparada denomina interpretativa aditiva.
Hay que recordar que esta tipología de sentencia fue creada originalmente por el Tribunal Constitucional italiano de manera pretoriana, porque en su momento no existía ni disposición legal ni constitucional que facultara a dicho tribunal constitucional a dictar tales sentencias. Actualmente, en algunos ordenamientos jurídicos, el legislador habilita a los Tribunales Constitucionales a decidir en la forma indicada. Ejemplo de lo anterior lo constituye el artículo 47 de la referida Ley 137-11, texto en el cual se establece que:
El Tribunal Constitucional, en todos los casos que conozca, podrá dictar sentencias interpretativas de desestimación o rechazo que descartan la demanda de inconstitucionalidad, declarando la constitucionalidad del precepto impugnado, en la medida en que se interprete en el sentido que el Tribunal Constitucional considera como adecuado a la Constitución o no se interprete en el sentido o sentidos que considera inadecuados. Párrafo I.-el mismo modo dictaré o cuando lo estime pertinente, sentencias que declaren expresamente la inconstitucionalidad parcial de un precepto, sin que dicha inconstitucionalidad afecte íntegramente a su texto Párrafo II.-Las sentencias interpretativas pueden ser aditivas cuando se busca controlar las omisiones legislativas inconstitucionales entendidas en sentido amplio, como ausencia de previsión legal expresa de lo que constitucionalmente debía haberse previsto o cuando se limitan a realizar una interpretación extensiva o analógica del precepto impugnado. Párrafo III.- Adoptará, cuando lo considere necesario, sentencias exhortativas o de cualquier otra modalidad admitida en la práctica constitucional comparada.
En el sistema de justicia constitucional dominicano existe, según se indica en el párrafo anterior, un texto legal que faculta al Tribunal Constitucional a dictar la tipología de sentencias que nos ocupa, de manera que no puede considerarse una creación del Tribunal Constitucional en sentido estricto, salvo que corresponde a éste determinar en cuales casos es pertinente dictar una sentencia interpretativa y cuál debe ser el contenido de la misma. (Véase la Sentencia No. TC/0010/12. 2 de mayo)
Una situación similar a la anterior se presentó cuando el tribunal conocía de una acción de amparo incoada por una señora que reclamaba la pensión de superviviente y se la negaban en razón de que no estaba legalmente casada.
La institución que se negaba a entregar la referida pensión se fundamentaba en el artículo 252 de la Ley 873, Orgánica de las Fuerzas Armadas, texto según el cual “La viuda sólo tendrá derecho a pensión cuando el matrimonio haya durado un año por lo menos, salvo el caso de que tenga hijos del causante o que el fallecimiento hubiere sido causado por un accidente o por las causales del artículo 247”.
En lo que respecta a la constitucionalidad de este texto, el Tribunal Constitucionalidad hizo las consideraciones que se exponen a continuación:
Según el citado artículo 252, el otorgamiento de la pensión de superviviente está condicionado a la existencia de un matrimonio, requisito que contradice el artículo 55.5 de la Constitución, cuyo texto dispone lo siguiente: “La unión singular y estable entre un hombre y una mujer, libres de impedimento matrimonial, que forman un hogar de hecho, genera derechos y deberes en sus relaciones personales y patrimoniales, de conformidad con la ley.
Por otra parte, según el indicado artículo 252, solo la viuda tendría derecho a la pensión de superviviente, mas no así el viudo, lo cual vulnera el principio de igualdad entre el hombre y la mujer previsto en el artículo 39.4 de la Constitución, que expresa: “La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Se prohíbe cualquier acto que tenga como objetivo o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos fundamentales de mujeres y hombres. Se promoverán las medidas necesarias para garantizar la erradicación de las desigualdades y la discriminación de género”.
En consecuencia, resulta evidente que el texto objeto de análisis transgrede la Constitución, particularmente los principios relativos a la igualdad, la dignidad humana y la familia. No obstante, dicho texto sería conforme con la Constitución, a condición de que se interprete en la forma que más adelante indicará este Tribunal Constitucional, ejerciendo así la facultad de garantizar la permanencia de una determinada norma en nuestro ordenamiento jurídico.
De acuerdo con los principios expuestos, para el Tribunal Constitucional, la interpretación conforme a la Constitución del artículo 252 de la Ley No. 873, Orgánica de las Fuerzas Armadas Dominicanas, debe ser la siguiente: “Tendrá derecho a pensión el o la sobreviviente de un matrimonio o de una unión marital de hecho con por lo menos un año de duración, salvo el caso de que hayan engendrado hijos o que el fallecimiento hubiere sido causado por un accidente o por las causales del artículo 247.
Como se observa, según la norma objeto de análisis, a la pensión de superviviente solo tenía derecho la mujer a condición de que estuviese legalmente casada. Sin embargo, el Tribunal Constitucional extendió el beneficio a los hombres y a las mujeres que demuestren la existencia de una relación de hecho.
Antes de pasar al análisis de otras decisiones quisiéramos aclarar que los casos analizados en las sentencias anteriores, se refieren a acciones de amparo y que el examen de constitucionalidad el Tribunal lo hace en una especie de control difuso, ya que no estaba apoderado de una acción directa en inconstitucionalidad y como consecuencia de ellos ni el Procurador General de la Republica ni el órgano que dicto las normas cuestionadas tuvieron la oportunidad de opinar.
Pienso, entonces, que es muy oportuna la ocasión para indicar que en su momento debemos reflexionar en lo que concierne a si es necesario que se le dé la oportunidad de opinar al Procurador General de Republica y al órgano que dictó la norma para que este tipo de sentencia tenga efectos erga omnes. (Véase Sentencia No. TC/0012/12. 9 de mayo)
21.- Sentencia Interpretativa Exhortativa.
La tercera sentencia interpretativa que comentaremos tuvo su origen con ocasión en que a un Defensor Público se le exigió una orden escrita de un Procurador Fiscal Adjunto para permitirle entrar en comunicación con una persona que se encontraba recluida en una cárcel de un Destacamento Policial. El Tribunal consideró que el trámite exigido podía prestarse a arbitrariedad, que era poco transparente y excesivamente discrecional. En este sentido dictó una sentencia interpretativa exhortativa, mediante la cual requirió al Procurador General de la Republica que elaborara un protocolo en el que indicara el trámite que debían agotar los defensores públicos que tuvieran la necesidad de ponerse en comunicación con personas privadas de su libertad en recintos de detención localizados en Destacamentos Policiales. Igualmente el tribunal recomendó:
que la normativa de dicho protocolo satisfaga el principio constitucional de la razonabilidad y garantice la integridad y seguridad física de los detenidos; 2) que ese objetivo sea logrado sin desmedro del derecho que asiste a sus defensores públicos y abogados de comunicarse oportunamente con ellos para defenderlos apropiadamente en los tribunales; 3) que mientras se elabore y ponga en vigencia el indicado protocolo, el Procurador Fiscal del Distrito Judicial Duarte (así como cualquier miembro del Ministerio Público que tenga bajo su dependencia un recinto de detención preventivo), permitan el ingreso de los defensores públicos y abogados para que realicen su trabajo, sujeto a la simple acreditación de sus calidades y al registro de sus entradas y salidas, y cualquier otra medida de seguridad que se estime pertinente, sin necesidad de autorización escrita de la Procuraduría Fiscal; y 4) que la aplicación de dichas medidas sea extensiva a todos los recintos de detención del territorio nacional carentes de las mismas.
22.- Sentencia mediante la cual se completa el procedimiento relativo al recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales.
El procedimiento relativo al recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales está previsto en los artículos 53 y 54 de la referida Ley 137-11. En este proceso el legislador previó en los incisos 5 y 7 del indicado artículo 54 que el Tribunal Constitucional debía dictar dos sentencias: una en relación a la admisibilidad y otra en relación al fondo. Al analizar los referidos textos, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
Previo a referirnos a la admisibilidad del presente recurso conviene indicar que de acuerdo con los numerales 5 y 7 del artículo 54 de la referida Ley 137-11, el Tribunal Constitucional debe emitir dos decisiones, una para decidir sobre la admisibilidad o no del recurso, y la otra, en el caso de que sea admisible, para decidir sobre el fondo de la revisión constitucional de la sentencia; sin embargo, por las razones que se indican a continuación ambos aspectos serán decididos mediante esta sentencia.
La exigencia de la primera de las sentencias es de carácter interno al tribunal, es decir, que con la misma ni se beneficia ni se perjudica a las partes y lo esencial es que se deje constancia motivada de la admisibilidad del recurso, de manera que es factible que dicha motivación se haga en la misma sentencia que decide el fondo.
El principio de celeridad y economía procesal supone que en la administración de justicia deben aplicarse las soluciones procesales que sean menos onerosas en lo que concierne a la utilización de tiempo y de recursos; de manera que si en la especie puede solucionarse la admisibilidad y el fondo del recurso mediante una sola decisión, sin lesionar los intereses de las partes, el Tribunal no debe dictar dos sentencias.
El Tribunal Constitucional tiene la facultad, en este caso y en cualquier otro caso, de interpretar y aplicar las normas procesales en la forma más útil para la efectividad de la justica constitucional”.
En esta misma sentencia el Tribunal estableció, en lo que respecta al artículo 54.2 de la referida Ley 137-11, cuyo contenido es el siguiente: “El escrito contentivo del recurso se notificará a las partes que participaron en el proceso resuelto mediante la sentencia recurrida, en un plazo no mayor de cinco días a partir de la fecha de su depósito”, que:
“En el referido texto no se indica a cargo de quién está la obligación procesal de notificar el recurso, sin embargo, tratándose de un recurso de revisión constitucional y, en consecuencia, de orden público, es de rigor que dicha actuación procesal la realice la secretaría del tribunal que dictó la sentencia recurrida.”
23.- Establecimiento del Procedimiento en materia de demanda en Suspensión de Ejecución de Sentencia.
En relación a la demanda en suspensión de ejecución de sentencia solo existe un texto de la Ley 137-11, que es el artículo 54.8, cuyo contenido es el siguiente “El recurso no tiene efecto suspensivo, salvo que, a petición, debidamente motivada o de parte interesada, el Tribunal Constitucional disponga expresamente lo contrario”.
En esta materia la ley acusa una imprevisión casi absoluta, razón por la cual el Tribunal Constitucional decidió de manera pretoriana establecer el procedimiento que debía agotarse. En este sentido dispuso que:
La demanda en suspensión que nos ocupa ha sido incoada en ocasión de un recurso de revisión constitucional y, en consecuencia, de orden público, en tal sentido, es de rigor que dicha actuación procesal la realice la Secretaría del Tribunal Constitucional. m) En efecto, conforme al modelo diseñado en la referida Ley 137-11, tanto el presente recurso como el recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo deben ser depositados en la secretaría del tribunal que dictó la sentencia recurrida, a la cual compete la obligación de tramitar el expediente completo ante este Tribunal, de manera que existe una tácita intención del legislador de no poner a cargo de los abogados la realización de las actuaciones procesales vinculadas a los referidos recursos.
Igualmente, el Tribunal dispuso en relación al plazo para notificar la demanda que:
En este sentido, consideramos procedente establecer un plazo de tres días francos y no de ocho días francos como ocurre en el derecho común, tomando en cuenta, que según el artículo 54.2 de la referida Ley 137-11 el recurso en revisión debe notificarse dentro de cinco días.
Mientras que en relación a la notificación del escrito de defensa consagró que:
Luego de indicado el plazo de la notificación de la demanda conviene establecer el tiempo con que cuenta el demandado para depositar su escrito de defensa. En este orden, el Tribunal considera razonable conceder cinco (5) días francos a dicha parte para que deposite el referido escrito. Vencido el plazo indicado anteriormente o depositado el escrito, el expediente queda en estado de recibir fallo.
24.- Inadmisibilidad de una segunda acción de amparo.
La interposición de una segunda acción de amparo en relación al mismo caso está prohibida, según lo dispone el artículo 103 de la Ley 137-11. En efecto, en el mencionado texto se establece: “Cuando la acción de amparo ha sido desestimada por el juez apoderado, no podrá llevar se nuevamente ante otro juez”.
El problema que se presenta consiste en que el legislador se limitó a establecer la prohibición, no así la sanción aplicable. Ante tal situación nos preguntamos qué sanción debía aplicarse: el rechazo de la segunda acción, la nulidad o la inadmisibilidad. El Tribunal optó por la última de las sanciones, es decir, por la inadmisibilidad, amparándose en el hecho de que lo resuelto mediante la misma sentencia había adquirido la autoridad de la cosa juzgada en el ámbito del amparo y en aplicación del artículo 44 de la ley 834 del 15 de julio de 1978, que contempla la autoridad de la cosa juzgada entre las causales de inadmisibilidad. Oportuno es recordar que el derecho común puede ser aplicado excepcionalmente en esta materia en virtud del principio de supletoriedad previsto en el artículo 7.12 de la ley 137-11.
25.- Teoría de la inexistencia
En el presente caso el Tribunal declaró inexistente un recurso de revisión de sentencia jurisdiccionales, en razón de que el mismo fue interpuesto a nombre de un apersona fallecida. La sanción de la inexistencia fue aplicada, porque el Tribunal consideró que la irregularidad cometida era demasiado grave. En esta sentencia estableció lo siguiente:
En el presente caso, el fallecimiento del recurrente se produjo, no sólo antes de que el expediente estuviera en estado de recibir fallo, sino, inclusive previo al inicio del procedimiento. De manera que el abogado actuante incurrió, deliberadamente o no, en una grave irregularidad con consecuencias negativas para la administración de la justicia constitucional. En el presente caso, el Tribunal Constitucional considera que la violación procesal en que incurrió el Licenciado José Rafael Ortiz es gravísima y, en consecuencia, debe declarar la inexistencia del recurso que nos ocupa y no la nulidad, ya que esta última sanción debe ser reservada para los casos en que la irregularidad sea menos grave.
Como se sabe la tesis de la inexistencia tiene su génesis en el derecho civil, de manera que para un sector de la comunidad jurídica, esta solución puede ser calificada de civilista. Para tranquilidad de dicho sector, les informo que otras jurisdicciones constitucionales han desarrollado la tesis de la inexistencia, como es el caso de la Sala Constitucional de Venezuela. En este sentido, nos remitimos a la sentencia relativa al expediente No. 002927 del 22 de junio de 2001 y a la sentencia relativa al expediente No. 09-0467 dictado el 18 de junio de 2012.
26.- Beneficiario de la Astreinte.
El Tribunal Constitucional tiene la facultad de fijar Astreinte, según lo dispone el artículo 93 de la Ley 137-11, texto que establece que “El juez que estatuya en materia de amparo podrá pronunciar astreintes, con el objeto de constreñir al agraviante al efectivo cumplimiento de lo ordenado”.
La norma trascrita se refiere a la finalidad de la Astreinte, pero nada dice respecto del beneficiario de la misma.
En el derecho común, tradicionalmente, se ha atribuido el beneficio de dicha pena pecuniaria a la parte que ha obtenido ganancia de causa, a pesar de que no existe un texto legal que respalde dicho criterio. En esta sentencia el Tribunal Constitucional se distancia de la referida tradición, ya que establece que la astreinte debe ser liquidada en beneficio de una institución pública y no de la parte gananciosa, en el entendido de que: “La naturaleza de la astreinte es la de una sanción pecuniaria, que no la de una indemnización por daños y perjuicios, por lo que su eventual liquidación no debería favorecer al agraviado”. (Véase sentencia No. TC/0048/12. 8 de octubre)
Conclusiones
Las sentencias comentadas evidencian claramente que el Tribunal Constitucional dominicano ha venido aprovechando las experiencias acumuladas por tribunales homólogos que ya son adultos. Pienso que se trata de una decisión que es útil y pertinente, porque de la misma manera que el estudio del derecho comparado facilita la comprensión del derecho nacional, también el estudio de la jurisprudencia de otros países facilita herramientas para la adecuada solución de los casos nacionales.
El estudio de la jurisprudencia comparada es importante en cualquier materia y particularmente en el ámbito de la justicia constitucional, porque los temas del derecho constitucional y procesal constitucional son los mismos en cualquier parte del mundo: supremacía constitucional, protección de los derechos fundamentales, solución de los conflictos de competencia y las garantías del orden constitucional.
Las sentencias comentadas también evidencian que el Tribunal Constitucional desde sus inicios está implementando el principio de autonomía procesal, realidad que puede crear inquietud en la comunidad jurídica dominicana, ya que se puede temer que el órgano recién creado esté usurpando funciones de otros poderes y, en particular del legislativo. Tal preocupación es válida.
No podemos perder de vista, sin embargo, que si bien es cierto que el Tribunal Constitucional no ha sido creado para legislar, no menos cierto es que tiene la obligación de decidir los conflictos de su competencia, a pesar de las lagunas e imprevisiones procesales que pueda acusar la ley. Por otra parte, es oportuno resaltar que la figura de la autonomía procesal forma parte de nuestra tradición jurídica.
Recuérdese, en este sentido, que en el artículo 4 del decimonónico Código Civil se establece que: “El juez que rehusare juzgar pretextando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, podrá ser perseguido como culpable de denegación de justicia” y que, igualmente, en el artículo 29 de la Ley 821 de 1927 sobre Organización Judicial facultaba a la Suprema Corte de Justicia para establecer procedimiento en las materias que no lo tuvieran, texto que fue sustituido por el artículo 14.h de la Ley Orgánica de la Suprema Corte de Justicia.
La implementación del principio de autonomía procesal en la justicia constitucional es, al mismo tiempo, una necesidad y un riesgo. Necesidad porque las lagunas e imprevisiones legislativas siempre estarán presente en mayor o menor medida y, a pesar de ellas, hay que darles respuestas a las acciones y los recursos. Riesgo, porque se pueden usurpar funciones de otros poderes, en particular del legislativo.
Finalmente, consideramos, al igual que el magistrado peruano Gerardo Eto Cruz, que el principio de autonomía procesal, como cualquier otro, tiene límites, por lo que el Tribunal Constitucional, en su condición de interprete supremo de la Constitución y del bloque de constitucionalidad, debe autolimitarse al amparo del principio de corrección funcional; igualmente, conviene que tome en cuenta el principio de proscripción de la arbitrariedad, el principio de seguridad jurídica y la predictibilidad, como correlativo de este última. Sin embargo, dichos límites no pueden extremarse y dar al traste con el principio de máxima protección de los derechos fundamentales.
Muchas gracias por su atención.
[1] El Tribunal Constitucional Dominicano está previsto en el artículo 184 de la Constitución promulgada el 26 de enero de 2010, pero en la segunda disposición transitoria se establece que el mismo deberá integrarse dentro de los doce meses de entrada en vigencia de la Constitución y según la tercera disposición transitoria, la Suprema Corte de Justicia continuará ejerciendo las competencias en materia constitucional hasta que se produzca dicha integración. El Consejo Nacional de la Magistratura designó a los primeros jueces constitucionales el 23 de diciembre de 2011 y la juramentación de los mismos tuvo lugar el 28 del mismo mes y año.
La realidad expuesta es lo que explica que la Suprema Corte de Justicia continuara administrando la justicia constitucional hasta la última fecha indicada.
[2] Aunque el ideólogo de la jurisdicción constitucional, Hans Kelsen, tuvo como preocupación principal el control de constitucionalidad de las normas jurídica y no la protección de los derechos fundamentales de manera directa, las estadísticas relativas justicia constitucional de algunos países revela que los tribunales constitucionales son apoderados de más casos de acciones o recursos de amparo que de acciones en nconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional Español resolvió, por ejemplo, 6,609 amparos y solo 76 cuestiones de inconstitucionalidad, la Sala Constitucional de Costa Rica fue apoderada de 15,851 amparos y solo de 290 acciones en inconstitucionalidad y la Corte Constitucional Colombiana fue apoderado de 629 acciones de tutelas y solo de 197 acciones de inconstitucionalidad y el Tribunal Constitucional Peruano fue apoderado de 3601 amparos, mientras que acciones en inconstitucionalidad solo 18. Las estadísticas correspondientes a España, Costa Rica y Colombia corresponden al 2011 y las de Perú al año 2012.
[3]Partricia Rodríguez-Patrón, “La libertad del Tribunal Constitucional Alemán en la configuración del derecho procesal”. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 21. Num. 62 mayo-agosto 2001, página 134
[4] Reifenberg,Die Bundesverfassungsorgane und ihre Geschaftsordnungen, Gottigen, 1958, págs. 55 y sigs. Citado por Patricia Rodríguez-Patrón, ob. cit. p. 128
[5] Gerardo Eto Cruz, “Una problemática no resuelta en la jurisdicción constitucional en Latinoamérica ¿Tienen autonomía procesal los Tribunales Constitucionales?. Ponencia presentada II Congreso de la Conferencia de la Justicia Constitucional, organizado por el Tribunal Supremo de Brasil y la Comisión de Venecia, realizado en la ciudad de Río de Janeiro, entre el 16 y 18 de enero 2011.
[6] Gerardo Eto Cruz, ob. Cit.
[7] Gerardo Eto Cruz, ob. Cit.
[8] Gerardo Eto Cruz, ob. Cit.
[9] Gerardo Eto Cruz, ob. Cit.
[10] Según el artículo 14.h de la ley orgánica de la Suprema Corte de Justicia corresponde a este tribunal trazar el procedimiento judicial a seguir en todos los casos en que la ley no establezca el procedimiento a seguir; mientras que en el artículo 102 de la ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia se establece que: “cuando ni en la ley ni en los códigos y otras leyes nacionales se prevea un procedimiento especial a seguir, la Corte podrá aplicar el que juzgue más conveniente de acuerdo a la naturaleza del caso”
[11] Gerardo Eto Cruz, ob. Cit.
[12] Cruz Ayala, H, citado por Emilio Rodríguez Demorizi, sostiene en su Estudio acerca de la competencia de los tribunales dominicano en materia de constitucionalidad . Santo Domingo, 1934, que esta institución (refiriéndose al judicial review o control difuso) “fue adoptada entre nosotros por imitación de los Estados Unidos de América, donde constituye una creación autónoma”. Véase Emilio Rodríguez Demorizi, La Constitución de San Cristóbal (1844-1854), nota No. 102 al pie de la página 189, Academia Dominicana de la Historia, Editorial del Caribe, C. por A., Santo Domingo, R. D., 1980.